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法国社会保障制度

法国是典型的欧式福利国家,拥有一套相对完善的社会保障制度。这一制度对缩小贫富差距,缓解社会矛盾,促进社会和谐与公正以及维护社会稳定起到了不小的作用,但它也存在不少问题。

 

一、建立和完善过程

法国社会保障制度经历了约200年的漫长发展过程,19世纪初开始出现,二战后逐步完备,逐渐达到了今天的规模和水平。它主要经历了三个阶段:

第一阶段,从19世纪初至19世纪80年代末,为法社会保障制度的萌芽阶段。其间,只有某些阶层,如受雇于国家的职员、军人、海员和矿工等才有权享受社会保险。国家的作用更多地体现在促进公共卫生事业方面。当时用于社会事务的支出还不到法国内生产总值的0.5%。

第二阶段,从19世纪80年代末至1945年,法社会保障制度进入转折阶段。虽然国家作为?保护人?所起的作用仍相当有限,但社会保障制度的构想渐趋成熟,有关社会保险的必要基础已经建立。这一阶段,有关基本法律相继问世:1898年通过《工伤保险法》,开始对因公受伤者给予补助;1910年颁布法律,在工人和农民中实行普遍退休制度,规定退休年龄为65岁;1930年通过第一部《社会保障法》,初步建立了对雇佣劳动者的普遍保险制度。此后,法国通过了一系列有关儿童、老人、贫困病人、多子女家庭和产妇的法律,这些法律体现的原则构成了现今法国《社会救助法》中有关如何救助社会弱势群体的基本框架。

第三阶段,从1945年10月至今,法社会保障制度向全国逐步推广并日渐完善,全国统一的社会保障体制正式运作,由国家作为?保护人?承担各种社会风险。1945年10月,法国民议会通过《社会福利法》,标志着社会保障体制在法正式建立。该法的主旨是使领薪者及其家属具备一定的抵御减少或丧失收入的各种风险的能力。随后,法国又根据这项法律,通过一系列其他法律,扩大社会保障范围,使社会保险逐步从领薪者扩展到其他社会群体,全体法国居民都成了社会保障体制的保护对象。但法社会保障制度的普及却历经几十年时间:1945年已有一半法国人享受社会保障,但直到1978年,才普及到几乎全民。
 

二、主要内容和特点

(一)法国社会保障制度是一种中庸模式,汲取了英、德两种体制的特点。

欧洲是社会保障制度的发源地,主要有两种典型的社会保障模式,一种是俾斯麦首相创立的德国模式,另一种是以英国经济学家贝弗里奇勋爵命名的模式。两种模式各有千秋:俾斯麦模式以职业义务保险为基础,只有就业者及其亲属方可享受,资金来源主要为按工资比例计征的分摊金,由各地方机构分散管理,根据工资确定个人受益比例,并规定上限;贝弗里奇模式则面向全体公民,所需资金来自国家税收,由国家统一管理,人人均可享受。法国模式既有德国模式的经验,又汲取了英国模式的某些特点,是普及型社会保险,资金部分来自国家税收,另一部分来自雇主和领薪者缴纳的分摊金。
 

(二)法国社会保障制度完备复杂,覆盖面广。

目前,法国社会保障制度共包括四大类:普遍类(涵盖一般领薪者、学生和个人投保者)、农业类(面向从事农业的领薪者和非领薪者)、非领薪者类(实业家、企业家、商人、手工业者和自由职业者)和特殊类(公务员和国有企业的雇员)。共有近40种社会保险,涉及疾病、生育、工伤和职业病、残疾、养老、死亡、孤寡、失业及家庭补助和社会救助等各个方面。各种保险和补助的领取都有严格的条件与规定。全国有99%的人口被纳入社会保障体制。可以说,除极少数人外,每一个法国人,从出生到死亡,都可享受某种基本社会救助。这就是所谓?从摇篮到坟墓的社会保障制度?。特别是在医疗保险方面,不仅领薪者本人可享受,其配偶、子女及其赡养的老人也都能享受,这种连带关系使医保覆盖了全体社会成员。
 

(三)法国社会保障制度在组织和运作上,实现社会化经营和分散管理,但国家仍可发挥干预作用。

法社会保障制度在运作上,享有高度的自主权。在国家资助与调控下,通过全国、大区及省三级机构进行社会化经营和分散管理,根据社会最低标准和分摊金缴纳数额来确定个人受益比例。以普遍保险制为例,在全国一级设有5个机构:全国领薪者疾病保险金保管局、全国领薪者养老保险金保管局、全国家庭补助金保管局、中央社会保险机构管理署和全国保险金保管局联合会;在大区一级,只设有疾病保险金大区保管局;在省一级,有365个基层管理机构。三级机构各有分工,全国一级机构负责各险别的立法管理、协调社会保险普遍制财政的共同管理、签署劳资协议、保证享受普遍制的领薪者的工作条件及在职培训等;大区一级机构则是职能不太明确的混合组织,其作用不单单体现在疾病保险方面,还负责管理与私立医院签订的协议及工伤和职业病有关报销费用的规定,并代理全国领薪者养老保险金保管局的养老金发放和相关服务;省一级机构同大区一级组织或私立互助组织一样,负责履行公立机构的服务职能,如社会保险个人号码的登记、报销相关费用、发放各种补助金、监督分摊金的缴纳及推动社会和公共卫生活动等。
 

如受保人同社会保险机构发生争端,可提出申诉。如属一般性争端,例如双方对社会保险登记地点、分摊金的缴纳方式、享受补助金的权利或数额等有不同意见,应首先通过调解委员会来解决;如调解无效,可向社会保险事务法院、上诉法院和最高法院逐级申诉。如属技术性争执,如残疾程度和丧失工作能力的认定等,应先由大区技术委员会受理;受理无效才可逐级上诉,直至全国技术委员会。

国家在社会保障体制中的作用主要有:第一,制订有关法规。目前,已制订《社会保险法》、《公众健康法》、《家庭和社会救助法》、《劳工法》和《保险法》等。第二,监督、鼓励和直接管理。如社会事务部设专人负责监督各社会保险机构;财经部监督社会保障体系的资金状况;国家财政总监负责控管资金;社会事务总监负责提交社会保险执行情况年度报告并回答质询。社会保险机构的行政负责人均由政府任命,政府不仅有权解散社会保险机构行政委员会,还有权取消社会保险机构作出的决定。国民议会每年审查社会保险运转和收支情况,并提出相关建议与法案。
 

三、主要作用

法国社会保障制度对缩小贫富差距、缓解社会矛盾、促进社会和谐与公正、维护社会稳定起到了较好作用,是一种?社会稳定器?。它有助于全体社会成员规避社会风险,获得基本的生活保障。这种作用尤其体现在对社会弱势群体的救助方面,它主要通过发放家庭补助金来实现,目前共有八大类、21种家庭补助金。在法6000多万人口中,每年有约600万人享受不同的家庭补助金,其中近200万人领取最低生活保障金。

四、问题和挑战
 

(一)社会福利,尤其是医疗保险赤字累累,入不敷出。

二战后,由于失业上升、非法移民增多和贫困现象加剧等原因,法社会分摊金征缴数额日益下降;社会保险支出不断增加,1949年占法国内生产总值的12%,70年代上升到20%,现已高达35-37%。这对社会保障体制造成极大冲击。据统计,法社会保险赤字1996年高达500亿法郎,2003年可能进一步增至160亿欧元(约合1050亿法郎)。此外,由于体制存在漏洞,医疗保险浪费尤其严重。法国人每年人均光顾医疗机构达15次之多,居欧洲各国之首。在领取的药品中,真正服用的大约只有三分之一,其余都浪费掉了。政府要维持福利制度,就得拿出资金填补亏损。但?羊毛出在羊身上?,医疗保险的亏空,最终还是要用纳税人的钱来填补。为此,法国曾多次进行医疗改革,如提高个人缴纳保险金的比例,减少医疗和药品的报销比例,加大对滥用处方权医生的惩罚等,但医疗改革涉及每个人的切身利益,实施起来困难重重,法政府至今未能找到有效的解决办法。医疗保险亏损仍将在相当长一段时间内成为法政府的一大财政包袱。
 

(二)高福利制度间接导致高失业率和?养懒汉?现象,并形成恶性循环。

要维系一个庞大的社会保障体制,就需要政府投入巨额资金。据统计,法国1996年用于整个社会福利的预算达2.5万亿法郎,占当年国内生产总值的37%,却仍不能满足需要。政府要控制财政赤字,就得增加税收,而高税收又会造成产品的高成本,使企业负担加重,在一定程度上影响企业的国际竞争力,并由此导致了失业率上升。诚然,法国的失业救济金制度保证了失业者的基本生活,对社会稳定无疑是非常重要的。按照规定,失业者在第一年每月领取的救济金相当于失业前最后一个月工资的70%-80%,此后每年递减,一般三年后就所剩无几。但福利政策与鼓励再就业之间存在一定的矛盾。由于有救济金,法国人再就业时大多挑肥拣瘦,这也是法失业一年以上的长期失业者人数众多的原因之一。可以说,高福利加剧了高失业率和?养懒汉?现象。为减少失业人数,法政府采取了带薪培训、转产培训等措施,同时缩短高额补贴时间,减少提供再就业岗位的次数,?逼迫?失业者尽快再就业,但效果有限。
 

(三)社会保障制度改革阻力不小。

连年巨额赤字使法国社会保障制度积重难返,亟需改革。但社会福利是关系到各阶层利益的敏感问题,无论是左翼还是右翼政府,都不敢大刀阔斧,仅限于小幅调整。

 

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