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西班牙的失业和救济金

在所有工业国中,西班牙的失业问题最为严重,也最难解决。自70年代末到80年代中期,失业率一直在稳步上升;劳动力大军中没有工作者的比例从1977年不到5%上升到了1986年的21.6%(见图)。1982年以来,失业率就没有低于15%失业率就没有,甚至在经济迅猛增长期间,如由于西班牙在1986年加入欧共体而触发的大增长期间,也是如此。从1985至1990年,GDP的年平均增长率为4.5%;虽然这个速度促进了就业以年平均3%的幅度增长,但失业率还是略有下降。1992年,该国经济陷入衰退,失业率急剧上升,在1994年初,曾达到创纪录的24.6%,随着经济增长的恢复,失业率开始下降。
 

几乎所有工种工人的失业率都上升了,但有些组别的失业率上升得尤为突出——如妇女,年轻人和长期失业者。妇女在失业大军中所占比例从1980年的36%上升到1994年的50%以上。1994年,16—24岁的劳动力中有45%以上没有工作,而这个组别占了失业工人总数的近1/3。与其他欧洲国家相同的是,失业期的延长和长期失业者人数的增加是70年代未和80年代失业率上升的部分原因。1977年,失业者中只有20%失业一年以上。但到1994年,这个比例飞涨到55.8%-210万人。
 

对西班牙的失业问题目前尚无一种简单的解释。一系列因素相互作用,致使失业率在80和90年代达到了奇高的水平。人口变化造成了工人数量的急剧增加。同时,西班牙经济的迅速现代化使农业和传统基础工业中的就业人数大幅度下降。由于西班牙的地下经济规模巨大,而且在菲利普、冈萨雷斯的社会主义政府领导下,失业救济金的发放范围和程度都很慷慨,所以该国“自愿”失业者的人数有所增加。此外,劳动力市场极为僵化,它影响到雇用和解雇、工资以及就业合同,这些造成了实际工资的僵滞,不利于创造稳定和永久的就业机会。西班牙于1993年开始了紧迫的劳动力市场改革,但要想扭转局面,恐怕还要花费几年时间。
 

结构性问题

目前问题的根源是长期的社会人口变化:1980年以来,西班牙人口的增长和妇女进入劳动力市场使经济上活跃的人口每年平均增加1.2%(见表)。劳动力大军中妇女的人数每年增加3.1%,这是令人吃惊的,而男工的年增长率则是微不足道的0.2%,其原因是较早退休的计划和劳动力中青年男工的数量减少了。其结果是,妇女占西班牙劳动力总数的比例大幅度上升了,从1981年的28%——这是经济合作与发展组织(OECD)所有成员国中最低的——上升到1994年的36%,当然,这个比例仍然低于绝大多数西欧国家。
 

随着西班牙迈向高度发达的国家并向世界开放其经济,它的经济结构已发生变化,这些变化在过去15年中取消了农业和基础工业中的不少工作机会。直到1979年,西班牙劳动力中的20%还就业于农业,而德国只有5.8%,英国是2.7%。从那时起,110多万个农业就业机会消失了。基础工业部门中工人的数量从1977年的340万下降到1985年的260万,这意味着丧失了80万个就业机会。西班牙的经济在1986—1990年部分复苏之后,工业就业人数在1994年降到了250万以下。这种减少的主要原因是诸如煤炭、钢铁、造船、电子产品和纺织品等行业生产能力过剩。虽然目前的就业在经历了1992年一1993年的衰退之后尚处于极低的水平,但西班牙的工业结构已发生了永久性的变化。其结果是,工业就业人数很可能保持在300万以下,就是说,要至少永久丧失50万个就业机会。
 

由于西班牙非农业劳动力人数的增加,它需要创造多于其他欧洲国家的就业机会来减少失业。即使西班牙劳动力市场的扭曲不比其他欧洲国家严重,但该国的就业问题依然会更突出,其原因在于该国妇女劳动力人数的增加和农业及传统工业中就业机会的丧失。的确,尽管西班牙在80年代和90年代初期获得了比较有利的经济增长和创造就业的局面,但还是没有能力走出失业严重的困境。
 

扭曲和僵化
 

人口和结构变化本身并不能说明西班牙经济为什么不能创造足够的就业机会以防止失业率上升的原因。其他国家已经在没有大量增加失业的情况下,成功地完成了同类型的过渡。正是迅急的过渡和劳动力市场中的扭曲及僵化致使失业率从1977年占工人总数的1/20上升到目前的近1/4。
 

地下经济。在解释西班牙报导的高失业率时,人们普遍提及劳动力市场的扭曲,其中之一就是存在着规模巨大的地下经济,它雇用的大量工人是被正式列为失业者的。西班牙的新闻媒体中,到处可见对官方失业统计数字的批评,以及在所谓影子经济中的诈骗奇闻和就业方面的报导;但关于这个问题的可靠的研究报告还不多见。确实存在的证据有两类——一种是统计学研究报告,它试图通过计算一些指标来统计地下经济活动的规模,这些指标包括货币(尤其是现金)的使用,以及其他“偶然”的变量(如税率,劳动参与率意外的变化等); 另一种是试图直接测算地下工作量或失业救济金中诈骗行为的研究报告。
 

70年代末和80年代初所作的统计学研究报告估计,影子经济占GDP的2.5—6.5%。这些研究的不足之处在于,根据产出所作的估计并没有直接转化为失业率,因为有些地下经济活动很可能是由没有出现在正式失业者名单上的工人进行的。此外,对于能够说明80年代和90年代失业率大幅度上升原因的地下经济,近期没有作过估计。
 

关于地下就业的研究报告一直是通过以下方式直接进行的,即通过调查,通过对滥用失业补贴和其他公共服务的审查,以及认真研究税收纪录等方式。数据表明,在所有登记的失业者中,有7一30%在地下经济中工作。就是说,1994年的失业中,有1.8到7.3个百分点可归结于地下经济——这个差错率太大了。
 

失业救济金。西班牙劳务市场的第二重要的扭曲来自于该国过分慷慨的失业救济金,它促使工人尽可能长时期地保持失业状态,或鼓励工人在并不真想找工作时进入劳务市场。过分慷慨的失业救济金会推动工资上涨,进而不利于企业雇用更多的工人,从而使失业问题进一步恶化。在80年代,西班牙失业救济金的发放范围和条件都大大放宽了。
 

在1992—1994年进行改革之前,失业救济金是不征税的,而且支付数占以前收入的比例是逐步下降的:第一个半年是80%,第二个半年是70%,失业的第二年就是60%。从理论上讲,获得相当于以前工资80%的不征税失业救济金的工人,可以因失业补偿而得到高于工作时的净收入。OECD的计算结果表明,在工业化国家中,西班牙在失业第一年中的替代率(补贴与工资的比例)仅次于瑞典,排在第二位。
 

在过去10年中,获得补贴的失业工人比例同样大幅度上升了,即从1983年的25%上升到了1993年的近70%。它反映了政府的政策,以及劳动力构成的变化。政府批准将补贴的发放范围扩大至临时工(1984年),扩大至合作社雇员(1985年),扩大至以前由特殊失业系统管理的其他部门中的公司工作人员(1986年,1987年)。劳动力大军中自我雇用工人所占比例的下降也间接地提高了发放率。
 

Alba—Ramirez和Freeman于1990年撰写了一份较新的研究报告,它表明,西班牙慷慨的失业救济金可能是造成高失业率的原因,因为它实际上在鼓励有资格获得救济金的工人(与无资格的工人相比)延长失业期,其平均延长期为4—6个月。就在补贴期满之前和期满之后的那几个月中,脱离失业状态的工人人数大幅度增加。在实行改革之前,工人们享有救济金的失业期较长可能占总失业原因的25%之多(约为5.5个百分点)。
 

结构僵化。西班牙的劳动力市场在几十年中都是僵化的,其灵活性在80年代甚至又有所下降,当时,该国正开始将佛朗哥时代的法人体系与现代福利国家综合在一起。很多对功能性和地理流动性的限制,以及要求高额解雇费的规定是在1975年以前出台的,但它们一直保留到90年代实行新规定才撤消,这些新规定包括保证足额的失业补偿和强化集体谈判权利等条文。法律限制具有重要的影响,它在三个总体领域阻碍了市场的有效运作:雇用和合同;使用劳动力的灵活性和成本,以及雇用的终止。在上述各个领域,限制都提高了雇用工人的成本,从而减少了雇用工人的积极性。
 

根据法律,国家就业办公室(INEM)一直垄断着就业分配,这不利于提高该领域的效率。在根据长期劳务合同下雇用受到严格的规章制度管制,而且不鼓励兼职工作。1984年,固定条件下的雇用或临时雇用的限制条件大大放松了,这把固定工和签定了3年以下合同的临时工明确地区分了开来。这种人为区分从事同一工作的临时工和固定工的作法是劳动力市场双轨制的一种形式,它使从事相似工作的雇员获得不同的收入,享有不同的工作条件。它扭曲了雇用决定,造成了劳动力在生产过程中的无效使用,它还扭曲了相对工资。
 

通过限制功能性和地理性的流动,基本劳动立法使就业问题更加恶化了。对工作日的长度,允许加班的小时数和最起码的休假时间等,控制是严格的。雇主需要与工会谈判,如拟在这些方面作重大修订,还应获得政府的批准。
 

最后,西班牙关于解雇劳动力的规定一向是严格的,辞退工人的费用也很高。关于工人是否过多的决定需经政府的批准,而且可以向司法机关申诉。实际上,在授与批准之前,一般都会与工会达成协议,这样作能获益于双方的合作。被辞退的工人可以获得慷慨

 

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